Twee-fasen-contract en beheersen Grondrisico's

GRONDRISICO’S BEHEERSEN IN EEN 2-FASEN CONTRACT

In projecten met veel grondverzet bepalen grondgerelateerde risico’s vaak het projectresultaat. Tijdens de aanbesteding en contractvorming zijn de areaalgegevens nog niet actueel en op orde. Dat kan leiden tot flinke financiële tegenvallers op het bord van een of beide contractpartijen. Risicodeling tussen opdrachtgever en -nemer is dan een optie die bovendien bevordert dat beide partijen elkaar ondersteunen in de beheersing van die risico’s.

Op deze website zijn veel ‘gereedschappen’ beschikbaar om samen risico’s te beheersen. Enkele jaren geleden is ook gestart met zogenaamde ‘tweefasen-contracten’, met de veronderstelling dat deze zouden helpen bij het beheersen van grondrisico’s. Het is dus tijd om de balans op te maken. We hebben medewerkers van drie projecten gesproken en vatten de belangrijkste conclusies en ervaringen samen. We sluiten af met generieke conclusies en tips.

Wat is een 2-fasencontract?

Een ‘2-fasencontract’ is een contract dat zich uitstrekt over meerdere fasen van een project. Voorbeelden zijn contracten die zowel de planuitvoeringsfase als de uitvoeringsfase van een project omvatten. De prijsbepaling voor de bouwfase volgt dan na de ontwerp- of engineeringsfase. Het idee is dat als een uitvoerende partij (of een consortium met daarin een uitvoerende partij) met opdrachtgever samenwerkt in het uitwerken van het plan de risico’s eerder in beeld zijn, risicogestuurd onderzoek efficiënt kan worden uitgevoerd, een uitvoerbaar plan kan worden uitgewerkt met beheersbare risico’s. Het voor de uitvoering beschikbare budget is dan veel betrouwbaarder in beeld.

Soms worden al in de contractvorming afspraken gemaakt over eenheidsprijzen, maar in andere projecten wordt gekozen voor maximale transparantie inclusief een accountantsverklaring op alle kostendragers. Dat laatste is natuurlijk een sterk instrument om tot een goede en faire prijs te komen. Het spreekt voor zich dat opdrachtnemers die in aanmerking willen komen voor 2-fasencontracten moeten kunnen aantonen dat zij ook over de noodzakelijke samenwerkingscompetenties beschikken.

Stadsdijken Zwolle

Om de inwoners van Zwolle ook in de toekomst te beschermen tegen hoogwater worden in het kader van het landelijk Hoogwaterbeschermingsprogramma de Stadsdijken versterkt. Een complex project met veel grondverzet en daarmee samenhangende risico’s. Het Dijkteam Zwolle is een alliantie van Dura Vermeer, Tauw, Fugro , H+N+S++, Ploegam en het Waterschap Drents Overijsselse Delta (WDOD).

In een interview met Peter Staats (Waterschap Drents Overijsselse Delta) en Rick Lormans van Dura Vermeer geven zij aan dat het een project betreft met veel onbekenden. Voor een vaste prijs aanbesteden was volgens Peter geen aantrekkelijk vooruitzicht, niet voor het waterschap en niet voor marktpartijen. Het project omvat onder andere ca. 400.000 m³ grondverzet over 7,5 km dijk in en aan de rand van stedelijk gebied met de nodige complexiteit op alle fronten (technisch, bodemkundig, ecologisch, omgeving, K&L, NGE en archeologie). Technisch gezien was het noodzakelijk te streven naar een zoveel mogelijk gesloten grondbalans, met minimale transportafstanden en een robuuste planning.

De opdracht is aan het Dijkteam gegund op basis van drie criteria: een visie op risicobeheer (1), een financieel plan voor transparantie in de prijsopbouw (2) en tenslotte een teamassessment (3). Uitvoeringskennis, risicomanagement en samenwerkingscompetenties hebben dus de hoofdrol gespeeld. In het project Stadsdijken is tot nog toe een voorkeursalternatief uitgewerkt naar een uitvoeringsontwerp met een hoog detailniveau (eerste fase).

Het team benadrukt vooral de voordelen van goed datamanagement. Beheersing van grondstromen begint al met goed databeheer in de planfase. Op onze website (www.mindergrondrisico.nl) wordt voor het ‘duiden van bodeminformatie in de planfase’ (link naar G3) ook al de nodige aandacht gevraagd. In Stadsdijken is databeheer ondersteunt door een integraal GebiedsInformatie Model (iGIM) waarin GIS is gekoppeld met BIM en een projectbeheerssysteem op basis van Relatics. Het iGIM helpt bij het in beeld brengen en beheersen van risico’s, en levert daarmee direct input voor afstemmingsoverleg waarbij de risico’s de agenda van het overleg bepalen. Deze focus op risico’s en samenwerken is ook het belangrijkste speerpunt in het zogenaamde risicoleiderschap, een betrekkelijk nieuwe benadering van risicomanagement die af wil van het instrumentele karakter van het traditionele risicomanagement op basis van lange risicolijsten (link naar risicoleiderschap). Omdat iedereen toegang heeft tot het systeem heeft iedereen inzicht in wat van hem wordt verwacht, wat bijdraagt aan het nodige vertrouwen.

Het iGIM is de basis voor de risico-identificatie en daarmee sturend bij besluiten om conditionerende onderzoeken al in de planfase uit te voeren. Peter geeft trots aan dat iGIM ‘de waarheid is voor alles, waaraan iedereen zich moet conformeren’. Dat leidt er mede toe dat de leden van het Dijkteam zich in de eerste plaats zien als team en niet als medewerkers van de deelnemende partijen.

Dijkverbetering Gorinchem-Waardenburg

De Graaf Reinaldalliantie wordt gevormd door het Waterschap Rivierenland en de combinatie ‘Waalensemble’ bestaande uit Heijmans, GMB en de Vries & van de Wiel met Royal Haskoning DHV als adviserende partij. Dit consortium werkt in een 2-fasenaanpak aan de dijkverbetering Gorinchem-Waardenburg (www.gralliantie.nl). In 2017 is gestart met de verkenningsfase en in juni 2021 is al gestart met de uitvoering na afronding van de planfase. De verwachting is dat de dijk tussen Gorinchem en Waardenburg eind 2025 hoogwaterveilig is.

We hebben gesproken met Hans Peppelman en Peter van der Scheer.

Hans en Peter geven aan dat de alliantie de opdracht heeft verworven op basis van een Plan van Aanpak van de verkenningsfase, een transparant financieel plan met eenheidsprijzen met een bandbreedte inclusief onderbouwing, en uiteraard weer de competenties van de medewerkers voor vier sleutelrollen en team-assessments. In de brede alliantie brengt iedereen zijn kennis in, mensen zijn gedurende de loop van het project ook in dienst van de alliantie.

Ook in het interview met Hans en Peter is het uitgevoerde uitgebreide grondonderzoek de rode draad. De grondstromenstrategie is daarbij leidend geweest, dit is tot stand gekomen na veel overleg met opdrachtgever en bevoegd gezag (Rijkswaterstaat, Omgevingsdienst Rivierenland, en Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid). Het uitvoeren van conditionerende onderzoeken en onderzoeken naar eigenschappen van vrijkomende materialen heeft geleid tot de nodige aanpassingen van het ontwerp, de grondbalans en de grondstromenstrategie. Dit iteratieve proces (‘wat komt er vrij en wat is nodig’) heeft de nodige tijd gekost maar heeft dan ook wel wat opgeleverd! De conditionerende onderzoeken hebben er uiteindelijk toe bijgedragen dat de risicopot voor de uitvoeringsfase beperkt is. Wel signaleren zij dat de financiering van dit kostbare onderzoek niet aansloot op de HWBP-strategie. Maar wel wordt geconcludeerd dat deze investering zich door aanscherpingen van het ontwerp ruimschoots heeft terugbetaald.

Risico’s die niet in de planfase voldoende zijn gereduceerd zijn vervolgens door de Alliantie begroot. Eventuele tekorten worden gezamenlijk gedeeld en gedragen. De hoogte van de risicopot is vastgesteld op basis van probabilistische ramingen en de pot wordt in de uitvoeringsfase beheerd door de risicomanager. Het onderzoek is voorgefinancierd door de Alliantie en later opgevoerd bij het HWBP bij de budgetaanvraag. Het HWBP heeft geoordeeld dat het ontwerp ‘sober en doelmatig’ is. Dit ‘sobere en doelmatige’ ontwerp is er de oorzaak van dat de risico’s in de uitvoeringsfase van dit project lager zijn dan in vergelijkbare projecten. Hans en Peter geven aan dat de uitvoerende partijen in deze constructie geen incentives meer hebben om meer winst te maken door in de realisatiefase nog verder te optimaliseren. Voor hen staat een goed beheerst project voorop.

In dit project is er eveneens naar gestreefd de grondbalans zoveel mogelijk te laten sluiten door gebiedseigen grond toe te passen. Hiertoe wordt momenteel in HWBP-kader een project-overstijgende verkenning (POV) uitgevoerd. De ervaring van Hans en Peter is dat rekenmodellen voor dijkontwerp hoge eisen stellen aan de kwaliteit van de toe te passen (in dit geval ‘gebiedseigen’) materialen. Dit vergt veel onderzoek, maar de kosten daarvan wegen op tegen de kosten van onnodig overgedimensioneerde dijken.

Kribverlaging Pannerdensch Kanaal

In het kader van dit project hebben we gesproken met Frank Melten van Rijkswaterstaat, opdrachtgever, en Aart-Jan van 't Oever, werkzaam bij Ploegam en onderdeel van het uitvoerende consortium.

Ook in dit project is het beheersen van potentiële grondrisico’s de aanleiding geweest voor het 2-fasen-contract. Frank, die jarenlang deel heeft uitgemaakt van het team achter www.mindergrondrisico.nl heeft in het project dankbaar gebruik gemaakt van de gereedschappen die op de website beschikbaar zijn gesteld.

Het consortium dat de uitvoering ter hand neemt is geselecteerd via BPKV-criteria, waarbij een risico- en kansendossier belangrijke items waren, naast uiteraard weer de samenwerkingscompetenties.

Een sterk punt van de samenwerking was de inbreng van uitvoeringskennis (‘van bouwen’) in de planfase. Die is sterk sturend in de dataverzameling. Bij het verlagen van kribben is het natuurlijk vooral de vraag waaruit die kribben zijn opgebouwd en hoe je die materialen gescheiden kunt verwijderen en wellicht weer hergebruiken. Van die kribben zijn geen ‘materialenpaspoorten’ beschikbaar, en aan de andere kant is iedere krib van te voren onderzoeken weer een enorme en kostbare opgave.

Aart-Jan geeft aan blij te zijn dat ze ‘eindelijk mogen meedenken in de planfase’, bij de uitwerken van uitvoeringsvarianten en het vaststellen van het daarvoor minimaal benodigde onderzoek. Aart-Jan heeft de ervaring dat aannemers vaak veel te veel ongeordende data in de aanbestedingsfase toegestuurd krijgen, en zichzelf nogal eens overschatten in de mogelijkheid al die data in korte tijd (de aanbestedingsfase) te ordenen en duiden. In de planfase zijn opdrachtgever en uitvoerende partijen veel naar buiten geweest zodat iedereen de uitvoering ‘voelt’ en ‘ervaart’ en de opbouw van kribben in enkele pilots duidelijk zichtbaar wordt. Elk onderzoekstapje wordt verder in overleg vastgesteld met het oog op de uitvoering. Aart-Jan: ‘je wilt weten wat er in zit voordat je gaat slopen’.

Na een uitgebreide onderzoeksfase is een risico-allocatiedocument opgesteld waarmee beide partijen aangeven de uitkomsten van het onderzoek op dezelfde manier te interpreteren. Dit document vormde uiteindelijk ook de basis voor de feitelijke risico-allocatie: welke risico’s wil opdrachtgever afkopen bij opdrachtnemer en voor welk bedrag. Op basis van zogenaamde ‘kostenkaarten’ is voor de voornaamste risico’s op afwijkingen (bijvoorbeeld het aantreffen van NGE’s) aangegeven wanneer sprake is van een afwijking, en wie daarvan het risico draagt. Aart-Jan geeft aan dit een verstandige aanpak te vinden die, als je hem toepast in een 2-fasencontract, tot voor iedereen acceptabele risicoverdeling leidt. Sommige risico’s kun je alleen tot 0 reduceren door onderzoekskosten te maken die niet meer in relatie staan tot het te reduceren risico. Een opdrachtnemer ziet vaak al eerder mogelijkheden om een dergelijk restrisico in de uitvoering adequaat te reduceren.

Gezamenlijk optrekken in de planuitwerkingsfase zal waarschijnlijk ook leiden tot betere afstemming met het bevoegd gezag. In de planuitwerkingsfase kan de uitvoerende partij uitvoeringsrisico’s identificeren welke vervolgens met ILT zijn besproken. Bijvoorbeeld hoe om te gaan met waterbodem die landbodem wordt (waar bij de toepassing van vrijkomende materialen hogere eisen worden gesteld). Om deze risico’s aan de voorkant te kunnen afstemmen met het  bevoegde gezag moeten ze wel eerst worden geïdentificeerd. Dat lukt in een 2-fasencontract.

Omdat de uitvoerende partij al in een vroeg stadium zicht had op betrokkenheid in de uitvoering is ook een emissiearme 30-tonner in eigen beheer ontwikkeld, met een bijdrage van opdrachtgever.

Frank geeft aan enorm veel waarde te hechten aan een duiding van beschikbare informatie, en ook veel te hebben geleerd voor volgende aanbestedingen. Een expliciete duiding van informatie (‘waarom wordt bepaalde informatie niet meegestuurd’ en ‘welke inconsistenties ziet opdrachtgever’) beperkt discussies achteraf en reduceert het informatierisico. Lopende dit project is data van kribben geordend in kribpaspoorten. Waarin uiteraard de opbouw van kribben is beschreven maar ook of en hoe je de verschillende lagen gescheiden kunt ontgraven. Deze kribpaspoorten kunnen na afronding van het werk worden gebruikt voor vastlegging van de areaalgegevens.

Frank en Aart-Jan hebben, samenvattend, tot nog toe positieve ervaringen met het 2-fasencontract, maar zien ook dat het niet een doel op zich is en een oplossing voor ieder probleem. Werken met een 2-fasencontract vereist een cultuuromslag bij beide partijen. Zo hebben zij ervaren dat opdrachtgevers in de planuitwerkingsfase graag convergeren terwijl opdrachtnemers behoefte hebben aan concretiseren en trechteren.

De kosten van de conditionerende onderzoeken zijn in een ‘samenwerkingsbudget’ gealloceerd. Frank geeft aan dat de conditionerende onderzoeken grondiger en completer zijn uitgevoerd dan in een traditionele planstudie gebruikelijk is. Dat risico’s nu al beter in kaart zijn gebracht lijkt te gaan bijdragen aan een beter voorspelbare uitvoering. De ervaringen met het samenwerkingsbudget voor de conditionerende onderzoeken lijken bij zowel RWS als de aannemer Ploegam positief. De algemene verwachting is ook dat de vergunningaanvragen dusdanig robuust zijn dat er in de uitvoeringsfase weinig risico is op het overschrijden van normen uit de vergunning. Dit omdat in de aanvragen de uitvoeringsaanpak zoals beoogd door de Ploegam al een op een is meegenomen.

Een combinatie van specifiek conditionerend onderzoek, intensieve betrokkenheid van Ploegam bij de opstelling van de KES en speciale afspraken met de beheerder hebben er verder toe bijgedragen dat vrijkomende stortsteen kan worden hergebruikt. In een meer traditionele aanpak was het voldoen aan kwaliteitscriteria een risico geweest dat in de uitvoeringsfase had kunnen opspelen en tot extra kosten en planningsproblemen had kunnen leiden.

Tenslotte speelde in de planfase de PFAS-kwestie. De herbruikbaarheid van vrijkomende materialen werd daarmee een exogeen risico in de uitvoeringsfase. Er is gezamenlijk besloten om een deel van het samenwerkingsbudget te besteden aan extra AP04-keuringen vooraf, met meer zekerheid omtrent de grondbalans en transportbewegingen. Het projectteam is er zeker van dat dit betere inzicht meer rust geeft en de realisatieprijs en het restrisico beter zijn te bepalen.

Samenvatting

Een aanpak met een 2-fasencontract biedt goede mogelijkheden om grondrisico’s te beheersen. Maar een 2-fasencontract is niet voor ieder probleem de oplossing. Wel voor werken met veel onzekerheden die het afgeven van een prijs vooraf moeilijk zo niet onmogelijk maken.

In algemene zin leidt samenwerking tussen opdrachtgever en uitvoerende partijen tot een verbetering van informatiemanagement. Van het ordenen en duiden van informatie tot en met het stapsgewijs uitvoeren van conditionerende onderzoeken die het informatierisico beperken. Een voor iedereen toegankelijke GIS-omgeving helpt erbij dat alle neuzen in dezelfde richting komen te staan en de transparantie die dit biedt geeft vertrouwen. Verder helpt het samenwerken bij het identificeren van risico’s op het vlak van vergunningverlening en kunnen knelpunten al in de planfase worden besproken met het bevoegd gezag, wat leidt tot een robuustere uitvoering.

De gemengde teams werken samen aan een uitdaging waarbij respect voor elkaars rol vanzelfsprekend moet zijn en de energie wordt gestoken in samen risico’s beheersen. Het ‘gedoe’ dat in meer traditionele contracten nogal eens voor veel ruis zorgt wordt buiten de deur gehouden. Gezamenlijk risico’s beheersen wordt steeds meer ‘samen kansen pakken’. Het leidt uiteindelijk tot een uitvoering die start met een betrouwbare kosteninschatting.

De positieve ervaringen die we in dit stuk beschrijven zijn natuurlijk niet voorbehouden aan 2-fasen contracten. Ook andere samenwerkings- en contractvormen kunnen het kader bieden voor een goede samenwerking en vroegtijdige inbreng van uitvoeringskennis. Dat die inbreng tot betere projecten leidt is echter zonder meer duidelijk. Belangrijkste ‘gemene deler’ is het vroegtijdige gesprek over risico’s en informatiebehoefte die ongezonde druk op projectresultaten kunnen voorkomen.